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  社会各界广泛关注的《南通市城市绿化管理条例》(以下简称《条例》)于2020年1月1日正式实施了。《条例》的颁布实施顺应了广大市民群众的热切期盼,标志着我市城市绿化管理工作进入了一个崭新的阶段。《条例》从立法层面解决了我市城市绿化中规划执行不严格、绿化品质有待提升、管理养护不精细、监管职责不明确、违法行为查处不到位等问题,强化了对绿地的保护和对毁绿行为的处罚,为减少涉绿违法行为,更好的保护绿化成果提供了法制依据。《条例》的颁布实施将进一步突出我市城市绿化工作的重要性,有利于优化城市绿化管理体制机制,提高城市绿化建管水平,提升群众爱绿护绿意识,推动我市城市绿化活动纳入规范化、科学化、法制化轨道。下面,就《条例》的出台背景、内容等方面进行解读。

  一直以来,市委、市政府高度重视城市绿化建设,特别是近几年来,我市以“三城同创”为引领,通过规划建绿、拆违增绿、见缝插绿等各项措施,高效实施“增绿”行动,相继建成了紫琅公园、两河两岸“第二生态圈”、生态通廊等一批重点城市综合性公园及一大批民生小游园,基本实现市民出行“300米见绿,500米见园”的要求;按照快速路、主干道、次干道两侧50、30、20米的宽度,高标准建设了一批城市道路景观带;五山及沿江地区生态修复成效彰显,“面向长江、鸟语花香”的城市客厅初步形成。2018年3月,我市成功获评“江苏省生态园林城市”,2019年10月份通过了“国家生态生态城市”的实地考查,我市即将再获一张“国字号”招牌。

  虽然我市城市绿化工作取得一定成绩,但与国内先进城市相比,与市民群众期盼相比,我市城市绿化工作还存在较多的薄弱环节,究其原因,源于我市城市绿化管理体制机制不够顺畅,现行上位法《城市绿化条例》《江苏省城市绿化管理条例》位阶较高,可操作性不强,难以满足当前我市城市绿化工作的实际需要,制定一部符合南通实际的城市绿化地方法规,重要性不言而喻。

  一是原有绿化法规已明显滞后。1999年,我市制订了《南通市城市绿化管理办法》,并陆续出台了一系列配套管理规定,对我市城市绿化保护和发展起到了积极的促进作用。2009年,原《南通市城市绿化管理办法》经政府清理失效,同时,随着城市化推进和市民对生活品质要求的提升,城市绿化发展不平衡不充分的矛盾日益突出,实践中因无法律依据或者上位法规定不够具体,本市制订的规范性文件又不能作为执法依据,一定程度上影响了城市绿化工作的发展,亟需制定一部切合我市现状和未来发展的城市绿化法规。

  二是城市绿化上位法已作重大修改。2017年3月份,国务院对《城市绿化条例》作出了大的修改,一是删除了绿化工程设计方案必须报城市绿化行政主管部门审批,二是删除了城市绿化工程的施工应当委托持有相应资格证书的单位承担,三是删除了绿化工程竣工后,应当经城市绿化行政主管部门或者该工程的主管部门验收合格后,方可交付使用等条款。住建部也于2017年发文取消了园林施工企业资质。

  三是城市绿化管理等工作中出现较多新情况、新问题。近年来,在城市绿化工作中自然资源与规划、市政和园林、住建、城管等部门绿化职责不清、部门推诿,一些单位、个人爱绿护绿意识不强,毁绿、占绿等现象时有发生,毁绿案件处罚标准低、执行难,城市绿化成果得不到很好的保护和巩固,在一定程度上影响了城市绿化工作的发展,迫切需要制定一部城市绿化地方法规。

  四是人民群众较为关注。随着社会的快速发展和市民群众文明程度的提高,人们对城市生活环境和生态环境的要求越来越高,对城市绿化建设管理工作、立法工作提出了更高的要求和期望。近年我市举行的千人共植樱花林、千菊进千家、我为濠河提升献一计等城市绿化相关活动,市民参与度都非常高,老百姓就城市绿化建设管理方面的来信来电也很多,充分反映了市民群众对制定出台城市绿化地方法规的热切愿望和期盼。

  五是其他地市已相继完成绿化条例的立法工作。省内较多兄弟城市绿化立法工作已经走在了前面。《中华人民共和国立法法》尚未修改前,省内拥有立法权的几个城市如南京、苏州、无锡、徐州均出台了相关的绿化管理条例。2015年全国人大赋予设区的市地方立法权后,淮安、宿迁、盐城、泰州取得立法权后的第一部地方法规都是园林绿化方面的。

  在国务院《城市绿化条例》《江苏省城市绿化管理条例》分别作了修订的背景下,结合国家生态园林城市创建要求,市政和园林局(原城乡建设局)正式提出城市绿化立法申请。市人大高度重视,把制定《南通市城市绿化管理条例》列入了2019年度立法计划。

  为做好《条例》的起草工作,市人大常委会于2019年年初召开立法启动会,成立立法领导小组和专门起草班子,市市政和园林局承担了文稿草拟的具体工作。秉持“不抵触、可操作、有特色”的立法原则,市人大常委会环资城建委、法工委全程参与《条例》草案的起草、论证和修改工作。《条例》起草经过了多次调研修改和专家论证,并借鉴了南京、徐州、宁波、厦门等省内外城市绿化立法经验。

  2019年5月22日,市十五届人民政府第40次常务会议审议通过了《条例》。5月27日,市政府向市人大提交了立法议案正式文本,按照立法程序顺利于2019年7月30日经南通市第十五届人大常委会第二十四次会议表决通过,2019年9月27日通过省人大常委会第十一次会议审查批准,南通市人大常委会于2019年10月8日发布公告,予以公布。

  《条例》起草过程中,主要依据了《城市绿化条例》《江苏省城市绿化管理条例》《城市绿线管理办法》等国务院、省相关最新法律法规。并参考了建设部《城市绿化规划建设指标的规定》《住房城乡建设部关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》《国家园林城市系列标准》《园林绿化工程建设管理规定》等有关标准规定和导则。

  《条例》共计二十条,简明实用。在立法过程中突出南通特色,不求面面俱到,但求可行、可用,对城市绿化规划、建设、管理、保护等方面进行了创新和探索。《条例》明确了城市绿化管理主管部门或有关部门的职责,确立了永久保护绿地制度,确定了对擅自占用绿地、擅自移植和砍伐树木等城市绿化违法行为的处罚标准,确定了群众参与制度,强化了城市绿化管理和监督。《条例》最大的亮点是将我市城市道路绿化“503020”的成功经验通过立法在城市新建区域予以固化。

  (一)《条例》的适用范围和职责分工。《条例》考虑与《城乡规划法》和现行规划管理体制的衔接,将镇规划区纳入适用范围。条例第二条规定:“本条例适用于本市城市规划区、镇规划区内种植和养护树木花草等绿化的规划、建设、保护和管理。”

  (二)对社会群众参与绿化做出规定。《条例》第四条将义务植树与认种认养、志愿服务等形式相结合,规定本市各级人民政府应当组织开展义务植树等群众性城市绿化活动,鼓励和引导单位和个人以投资捐资、认种认养、志愿服务等方式参与城市绿化工作。

  (三)对城市绿化规划、建设管控提出了具体要求。《条例》明确了城市绿地系统规划和城市绿线的编制审批程序,强化规划刚性约束。立足实际需要,规定居住区和单位的绿地率指标不低于省标的要求。提出编制树种规划,鼓励实施立体绿化,推行林荫路、林荫停车场建设。《条例》第五条规定:“市、县级人民政府应当依法组织编制城市绿地系统规划、划定城市绿地控制线,并向社会公布。城市绿化主管部门应当科学编制全市城市树种规划,推广种植乡土树种、色叶树种以及市树市花,体现季相变化,彰显地域特色。”《条例》第六条第一款规定:“城市居住区和单位的绿化,不得低于省规定的标准。”第六条第三款规定:“鼓励新建公共服务设施及高架道路等市政基础设施实施立体绿化;推行林荫路、林荫停车场建设。”

  明确了城市道路绿化“503020”标准,《条例》第六条第二款规定:“具备条件的城市道路,应当按照快速路两侧各不少于五十米、主干道两侧各不少于三十米、次干道两侧各不少于二十米的标准,规划建设公共绿地。”

  对城市绿化工程、建设工程项目附属绿化工程的建设单位作出了义务性规定,《条例》第九条明确要求建设单位按照有关规定办理工程质量、安全监督手续;绿化工程自竣工验收合格之日起十五日内,将绿化工程的竣工验收资料报送城市绿化主管部门备案;按照有关规定将绿化工程建设档案移交城建档案管理机构;绿化工程竣工后,在建设项目所在地的显著位置设立绿线公示牌。

  为了更好地保护绿地的生态功能、服务功能,对永久保护绿地进行了具体规定。《条例》第七条规定:“市、县级人民政府应当对具有特殊历史文化价值或者具有重要自然生态功能的城市绿地进行永久保护,编制永久保护绿地名录,经同级人民代表大会常务委员会决定后向社会公布。”

  明确各类绿地养护责任主体,使绿地养护管理有法可依,有责可查。《条例》第十一条规定:“政府投资建设的城市绿地,由城市绿化主管部门或者其委托的单位负责;单位附属绿地由该单位负责;居住区绿地,由业主共同负责或者其委托的物业服务企业负责;未实行物业管理的,由镇人民政府、街道办事处负责。”

  提出了征收拆迁用地范围内的树木保护措施。《条例》第十二条规定:“土地征收和房屋拆迁时,县级人民政府应当对征收和拆迁范围内具有利用价值的树木提出处理方案。古树名木的保护按照有关规定执行。”

  严格占用城市绿地管理,严肃查处任意占用城市绿地行为,更好的保护城市绿化成果。《条例》第十四条规定:“任何单位和个人不得擅自占用城市绿地。因建设或者特殊原因需要临时占用城市绿地的,应当经城市绿化主管部门同意。临时占用绿地期满,占用人应当在规定期限内恢复原状。”第十七条规定:“擅自占用城市绿地,或者临时占用城市绿地未按时恢复原状的,由城市绿化主管部门责令限期退还、恢复原状,处每平方米五百元以上一千元以下罚款;造成损失的,应当赔偿损失。”

  详细列举了城市绿地内的禁止行为,使市民群众更加明白在绿地内不能有哪些方面的行为,促进市民群众提高爱绿意识。《条例》第十五条详细规定了城市绿地内八大类禁止行为:擅自移植、砍伐城市树木的;在树木上晾晒衣物,攀爬树木的;在绿地内种植蔬菜、焚烧物品的;擅自在绿地内饲养家禽家畜的;擅自在绿地内设置营业摊点的;擅自在绿地内停放车辆的;擅自改变城市公园和绿道的配套服务设施功能的;其他损害城市绿化及绿化设施的行为。对于违反上述规定的,条例第十八条明确了相应的处罚规定。

  针对城市绿化档案管理分散,大量档案没有移交、移交不及时、不完整甚至是无人收集的问题,《条例》第十条规定:“市人民政府应当建立城市绿化档案管理制度。城市绿化主管部门应当定期组织开展城市绿化资源调查,实现城市绿化的信息化管理。”

  针对绿化建设和养护过程中会产生大量废弃物的问题,《条例》第十三条明确规定:“市、县级人民政府应当建立园林绿化废弃物收运、处置体系,促进园林绿化废弃物资源化利用。”

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